作者： 杜川
“目前，全国所有存款类金融机构都已加入存款保险，能为99%以上存款人提供全额保障。”中国人民银行行长易纲日前在国新办新闻发布会上表示。这让存款保险话题再次成为热点。
2015年，我国历时22年，建立存款保险制度，但以存款保险机构为专业化处置主体的市场化、法治化的金融风险处置机制仍未完全建立，常态化的风险处置也难以完全落地。
今年两会期间，多位代表委员就完善存款保险制度提出建议。他们认为，目前我国存款保险制度面临法律支持不足等多个问题。应在多个金融法律修订中统筹完善存款保险制度，明确存款保险机构风险处置部门的定位，并建立存款保险基金的后备融资机制等。
法律支持不足
“出钱的人不主事，主事的人花别人的钱不心疼，花钱的人难问责。”在存款保险制度建立前，我国金融风险处置主要由行政主导，存在明显弊端，弊端之一便是由不承担处置成本的机构开展处置，无法形成激励相容的机制。
2015年，存款保险制度建立，其初衷和目的就是革除行政处置弊端，借鉴国际通行的金融风险处置做法，通过存款保险真正建立市场化、法治化的金融风险处置机制，实现金融机构常态化的风险处置，并有序进行市场退出。
自2015年《存款保险条例》施行以来，我国存款保险制度在保护存款人利益、维护金融稳定等方面发挥了积极作用，并在成功处置包商银行、辽宁中小银行等多家银行风险中发挥了重要作用。
不过，由于《存款保险条例》法律位阶较低，内容较为原则，我国存款保险制度面临法律支持不足等多个问题。
全国人大代表，人民银行武汉分行党委书记、行长林建华认为，《存款保险条例》法律位阶与其作为金融安全网三大支柱之一的地位不匹配。
根据国际存款保险协会与巴塞尔银行监管委员会发布的《有效存款保险制度核心原则》，存款保险制度与中央银行最后贷款人职能、审慎监管共同构成金融安全网三大支柱。
根据我国《立法法》第八条、第九条的规定，对于金融的基本制度，应当通过法律形式进行规定。从国际经验来看，在建立存款保险制度的经济体，大多通过专门立法对存款保险制度作出规定。
全国人大代表、人民银行沈阳分行党委书记、行长付喜国表示，目前，我国存款保险制度的法律体系并不完善，仅《存款保险条例》对存款保险制度作出原则性规定，正在制定或修订中的《金融稳定法》《人民银行法》《商业银行法》《银行业监督管理法》《企业破产法》，虽有部分条款涉及存款保险制度，但对存款保险职能定位仍需进一步明确并完善，从而以有效的法律供给，推动存款保险在化解处置金融风险方面更好发挥应有作用。
林建华也表示，目前，我国提供《人民银行法》和《银行业监督管理法》对相应的两大支柱职能进行明确规定，但存款保险只有《存款保险条例》对其进行规定，其法律位阶和法律效力较低，不利于存款保险制度作用的充分发挥。另一方面，《存款保险条例》内容较为原则，难以为存款保险职能发挥提供充分的法律保障。目前，《存款保险条例》总共23条，对存款保险制度及存款保险机构在金融安全网中的定位没有进行准确全面的界定，缺乏对存款保险基金融资机制的规定，对存款保险风险警示、早期纠正的启动条件、措施和法律后果的规定不够具体，对存款保险作为风险处置部门的定位及处置角色、措施的规定不够清晰、完整。
2018年以来，防范化解重大金融风险攻坚战取得重要阶段性成果。与此同时，以存保机构为专业化处置主体的市场化、法治化金融风险处置机制仍未完全建立，常态化的风险处置也难以完全落地，《金融稳定法》和《银行业监督管理法》等重要金融立法存在较为浓厚的行政处置色彩。
全国人大代表、中原银行董事长徐诺金认为，相关法律将风险处置的职责、措施、工具都赋予了金融管理主体，而对本该作为专业化处置主体、强化其处置职责的存保机构进行模糊化处理，将其由处置主体降为处置平台，和行业保障基金管理机构并列，并且仅重点强调其出资责任，却未具体规定存保机构的处置措施。这容易导致我国存款保险制度成为只出钱而不负责风险处置的“付款箱”，存款保险建立健全市场化、法治化、常态化风险处置机制的使命将受到影响。
明确处置部门定位
目前正值重要金融法律制定和修订的关键时期，也是我国防范化解金融风险尤其是银行业金融风险的重要时期。
综合多位代表委员的建议来看，他们认为，应以《金融稳定法》为纲，在《商业银行法》《人民银行法》《银行业监督管理法》《企业破产法》等修订中统筹完善存款保险制度，明确存款保险机构风险处置部门的定位，建立存款保险基金的后备融资机制等，协调解决制约存款保险制度作用发挥的痛点和难点，构建科学有效的金融风险处置机制。
付喜国建议，在《金融稳定法》中明确存款保险机构风险处置部门的定位，赋予其相应处置角色和处置措施。
具体而言，一是将风险处置措施、配套措施和司法衔接等的实施主体由金融管理部门修改为处置部门，从而赋予存款保险机构与金融管理部门同样的处置措施。二是明确使用存款保险基金进行风险处置的，应当由存款保险机构担任接管组织或实施清算，从而赋予存款保险机构相应的处置角色，真正实现权责利对等。三是明确存款保险机构参加金融监管信息共享机制和跨境金融风险处置合作机制，即明确存款保险机构可以与人民银行及其他统筹协调机制成员单位共享信息，而非仅根据需要获取部分信息；明确国务院金融管理部门、存款保险机构和省级政府应当及时互相通报发现的金融风险隐患；明确存款保险机构参加跨境金融风险处置合作机制。四是建议强化存款保险机构的建议启动处置和查处权，增加“非纠正即处置”安排。明确对于存款保险机构的建议，国务院金融管理部门应当积极采纳，或是应当自收到建议之日起三十日内予以回复。明确资本根本不足的投保机构，经采取早期纠正措施，在规定时限内仍不能达到风险化解要求的，应当采取接管、撤销和破产等方式进行处置。五是建议将存款保险机构和行业保障基金管理机构的职责区分表述。
此外，付喜国还提出，将《存款保险条例》升格为《存款保险法》，系统规范存款保险制度；协调好《人民银行法》《商业银行法》《银行业监督管理法》的关系，从不同视角完善存款保险制度；在《企业破产法》中做好存款保险制度与司法破产之间的衔接等建议。
林建华则认为，需要从五个方面系统完善我国存款保险法律制度。包括：明确规定存款保险制度在金融稳定中的定位；建立存款保险基金的后备融资机制；完善存款保险机构风险监测职责；完善存款保险机构风险警示和早期纠正职责；健全存款保险框架下的市场化法治化专业化金融风险处置机制。明确存款保险机构在金融风险处置中作为处置部门的定位，作为接管组织、清算组织、破产管理人的角色，并明确使用存款保险基金的，应当由存款保险机构担任上述处置角色。
徐诺金建议，建立以存保机构为处置主体的常规个案金融风险处置机制，实现常规个案金融风险常态化处置。他还提出建立由金融委决策、央行牵头、存保机构为主要的具体操作机构的系统性金融风险处置机制，实现系统性金融风险有序应对处置。另外，完善风险处置触发机制，实现风险防范化解与处置机制的有序衔接；以及在《金融稳定法》中统筹考虑我国金融风险处置的需要和特点，建立以存保机构为专业化处置主体的市场化、法治化、常态化金融风险处置机制。
